Data publikacji: 2017-03-07 04:20:30
Zamówienia publiczne mają znaczny udział w budżecie państw. Zróżnicowanie pod względem skali jest spore, przy czym średnia dla krajów członkowskich Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wynosi 29%. W Polsce wydaje się około 28,2% środków publicznych za pośrednictwem kontraktów rządowych (OECD 2015), co stanowi istotną część obrotów gospodarczych kraju. W konsekwencji ogromne znaczenie ma gromadzenie szczegółowych danych na temat efektywności systemu zamówień publicznych i rynku kontraktów rządowych, aby obywatele mogli rozliczać władze, władze miały wiedzę na temat własnej skuteczności, przedsiębiorstwa zaś mogły skutecznie ubiegać się o takie zamówienia.
Praktyka gromadzenia, publikowania i przechowywania danych o zamówieniach publicznych jest bardzo różna w państwach europejskich. Dlatego warto uzyskać całościowy ogląd sytuacji międzynarodowej, aby lepiej poznać wady i zalety poszczególnych rozwiązań. Nawet porównanie dość prostych wskaźników wskazuje istnienie dużej różnorodności wśród krajów europejskich pod względem dostępności danych o zamówieniach publicznych, co potencjalnie może mieć wpływ na wybór rozwiązań systemowych w Polsce.
W niniejszym skrótowym opracowaniu poddano analizie przejrzystość polskiego systemu zamówień publicznych w aspekcie zakresu i jakości dostępnych danych na tle innych krajów europejskich. Ponieważ istnieje wiele ważnych i współzależnych zagadnień dotyczących gromadzenia danych, autorzy postawili sobie za cel dokonanie oceny czterech kluczowych wymiarów, które pozwolą ocenić ogólną przejrzystość systemu zamówień publicznych:
Analiza krajów europejskich w tych czterech wymiarach została przeprowadzona w ramach finansowanego ze środków Unii Europejskiej projektu badawczego DIGIWHIST, opartego na międzynarodowych standardach danych (ramka 1).
Ramka 1. Międzynarodowe standardy danych
W całej Europie istnieje tylko kilka łatwo dostępnych, ustrukturyzowanych i możliwych do analizowania baz danych o zamówieniach publicznych. O ile dane na temat przetargów powyżej unijnego progu publikacji (to znaczy objętych przepisami dyrektywy Unii Europejskiej o zamówieniach publicznych) są dostępne w formie ustrukturyzowanej i łatwej do pobrania bazy danych1, o tyle krajowe portale zamówień publicznych nie publikują danych w tak szeroko dostępnym formacie.
Większość informacji przetargowej na szczeblu krajowym jest publikowana w sieci tylko w formie tekstowej (najczęściej jako dokumenty w formacie HTML), rzadziej w formie wpisów do bazy danych czy interfejsu programowania aplikacji (API). W rezultacie przed rozpoczęciem jakiejkolwiek analizy trzeba zbudować możliwy do analizy zbiór danych, co wymaga żmudnej pracy programistycznej. Dlatego jednym z decydujących kryteriów tworzenia bazy danych jest decyzja, czy surowe dane (na przykład strony HTML) publikować na platformie centralnej i w formacie umożliwiającym odczyt komputerowy.
Korzystanie z centralnej platformy publikowania ogłoszeń o zamówieniach publicznych znacznie obniża koszty transakcyjne dla oferentów i ułatwia tworzenie bazy danych o zamówieniach publicznych2. O ile przetargi podlegające dyrektywom Unii Europejskiej o zamówieniach publicznych są dostępne w centralnym serwisie internetowym3, o tyle w krajowych portalach zamówień publicznych istnieją spore różnice. Mimo że większość państw europejskich ma centralne platformy, na których publikuje się ogłoszenia o przetargach krajowych, to istnieją zaskakujące wyjątki4. Po pierwsze, kilka najsilniejszych gospodarczo krajów Europy ma po kilka platform regionalnych (na przykład Niemcy, Włochy, Hiszpania, Francja, Belgia), w których informacje są często powielane, co z kolei utrudnia szersze spojrzenie na działania w obszarze zamówień publicznych i budowanie baz danych. Po drugie, istnieją kraje niemające żadnych oficjalnych publicznych platform dla przetargów publicznych na szczeblu centralnym (na przykład Austria i Szwecja). W Polsce istnieje jedna centralna platforma zamówień publicznych zawierająca wszystkie przetargi (Biuletyn Zamówień Publicznych). Informacje nie nakładają się na siebie i nie występuje zjawisko konkurencji między portalami. Ogromne znaczenie ma to, że na polskim portalu publikuje się tylko zamówienia do progu unijnego, z kolei publikacja wszystkich większych zamówień podlegających dyrektywom Unii Europejskiej o zamówieniach publicznych jest prowadzona na centralnej platformie unijnej. Rozwiązanie to nie jest optymalne z perspektywy polskich firm, które składają oferty w przetargach zarówno na niższe, jak i na wyższe kwoty, ponieważ oznacza to dla nich konieczność jednoczesnego śledzenia dwóch serwisów o nieco różnej funkcjonalności. Większość państw członkowskich Unii Europejskiej z dobrze rozwiniętymi krajowymi systemami zamówień publicznych publikuje przetargi powyżej progów unijnych również na swoich portalach krajowych, zapewniając w ten sposób większą dostępność tych danych dla spółek krajowych.
Do stworzenia bazy danych – poza tym, że istnieje centralny serwis internetowy, w którym publikuje się wszystkie ogłoszenia o zamówieniach publicznych – niezbędny jest jeszcze odpowiedni format, w tym możliwość komputerowego odczytu danych. Dostęp do danych przez interfejs programowania aplikacji lub bezpośredni transfer z bazy danych byłby najbardziej optymalnym rozwiązaniem, ale w większości krajów dane publikuje się w formie plików w formacie XML lub HTML albo PDF (ilustracja 1). O ile pliki XML stosunkowo łatwo przekształcić na możliwą do analizowania bazę danych, o tyle często o wiele trudniej dotrzeć do informacji z plików HTML i PDF. Na szczęście w Polsce publikuje się dobrze ustrukturyzowane dane w formacie XML za pośrednictwem FTP, co pozwala stosunkowo łatwo zbudować bazę danych. Niemniej jednak kolejnym logicznym krokiem byłoby publikowanie informacji przetargowych przez interfejs programowania aplikacji (API) lub na zasadzie bezpośredniego transferu z bazy danych wraz z dokładną dokumentacją danych, w tym wszystkich zmian historycznych i wersji zmiennych.
Ilustracja 1. Maszynowy odczyt danych
Źródło: Cingolani et al. 2015. Warunkiem wstępnym każdej merytorycznej analizy publicznych umów z wykonawcami jest dostępność odpowiednio szerokiego zakresu informacji. Najważniejszą kwestią w tym wymiarze jest właściwe udokumentowanie najważniejszych, najlepiej zaś – wszystkich faz każdego przetargu5: planowania, ogłoszenia, rozstrzygnięcia przetargu, podpisania umowy z wykonawcą i poszczególnych etapów jej realizacji. Tymczasem w większości krajów europejskich wymagania dotyczące publikacji ograniczają się do procesu zakończonego ogłoszeniem rozstrzygnięcia przetargu (z ewentualnymi modyfikacjami). Dlatego jedynie wąskie grono krajów publikuje informacje na temat ostatecznie podpisanej umowy i jej realizacji (opóźnień, jakości), ewentualnych modyfikacji, nie wspominając o płatnościach (ilustracja 2).
Konsekwencją braku informacji o zamówieniu w fazie realizacji jest znacznie zawężony zakres poszukiwań dotyczących rozwiązań systemowych, których celem byłoby uzyskanie odpowiedzi na nawet podstawowe pytania dotyczące umów z wykonawcami w większości państw członkowskich Unii Europejskiej. Praktyka dotycząca publikacji ogłoszeń w Polsce mniej lub bardziej odpowiada średniej unijnej. Publicznie dostępne są następujące dane: ogłoszenie o przetargu, powiadomienie o rozstrzygnięciu przetargu i ich modyfikacji. Niemniej jednak bardzo ważne jest podjęcie dalszych kroków w celu gromadzenia danych o rzeczywistej jakości realizacji umowy (na podstawie dobrych praktyk zalecanych w standardach Open Contracting Data Standard i DIGIWHIST), ponieważ tylko dysponując możliwie najszerszą wiedzą, jesteśmy w stanie uzyskać pełny obraz efektywności procesów przetargowych.
Kolejnym istotnym problemem dotyczącym ogłoszeń o zamówieniach publicznych jest ich powiązanie z cyklem przetargowym. Niestety, w wielu państwach Unii Europejskiej nie praktykuje się dokumentowania powiązań między różnymi ogłoszeniami związanymi z tymi samymi procedurami przetargowymi6 (na przykład Dania). Najlepszą strategią byłoby oznaczenie każdego ogłoszenia niepowtarzalnym identyfikatorem przetargu. W Polsce stosuje się system obowiązkowego oznaczania relacji między różnymi dokumentami, co pozwala również na kategoryzację poszczególnych ogłoszeń związanych z tym samym procesem przetargowym.
Ilustracja 2. Informacje na temat realizacji zamówienia
Źródło: Cingolani et al. 2015. Wykres wskazuje jedynie „najlepsze” wyniki dla poszczególnych krajów, na przykład na Węgrzech publikacja informacji o wykonaniu umowy nie jest już obowiązkowa, we Włoszech zaś dane o realizacji umowy są dostępne tylko w odniesieniu do największych przetargów. Zakres danych kształtują głównie ustalane w poszczególnych krajach minimalne progi, powyżej których należy stosować określone reguły i procedury oraz obowiązkowo publicznie ogłaszać przetarg. Mimo że koszty transakcyjne tłumaczą zastosowanie pewnych progów wartości rozpisywanych przetargów, zwiększona przejrzystość może zwiększyć konkurencję nawet w przetargach o niskiej wartości7.
Minimalne progi, powyżej których muszą być stosowane przejrzyste procedury, znacznie różnią się od siebie w poszczególnych państwach członkowskich Unii Europejskiej (ilustracja 3). W niektórych krajach nie istnieją nawet wymogi przejrzystości poniżej unijnego progu publikacji (Niemcy, Holandia), inne przewidują bardzo niskie progi. Stosowany w Polsce próg minimalny jest zbliżony do średniej unijnej w wypadku dostaw, usług i kontraktów na roboty publiczne, co daje ogromne pole do poprawy i wdrożenia najlepszych rozwiązań.
Ilustracja 3. Minimalny próg publikacji przetargów na dostawy i usługi (w euro)
Źródło: Europam 2016. Rzetelna analiza poszczególnych rozwiązań wymaga przyjęcia długich szeregów czasowych dla przetargów publicznych i działań rynkowych, w tym testów kartelowych. Dzięki temu będzie można określić tendencje i punkty odniesienia oraz wytypować najlepsze rozwiązania. Podobnie jak w innych analizowanych przez nas wymiarach, w Europie istnieją znaczne różnice w dostępności danych historycznych. Prawdopodobnie z powodu różnic w czasie wprowadzenia systemów publikacji przetargów w sieci dostępne dane historyczne sięgają od trzech do dwudziestu trzech lat wstecz. Choć dostępność danych historycznych w Polsce jest na poziomie mediany w Unii Europejskiej (ilustracja 4), to Polskę uważa się za kraj dysponujący wyjątkowo dobrą dokumentacją, ogłoszenia w całym okresie są bowiem publikowane także w formacie XML. W wielu innych krajach starsze dane historyczne są często gorszej jakości, a ich zakres ulega z czasem poważnym zmianom (na przykład publikowanie w formacie XML rozpoczęto w Unii Europejskiej dopiero w 2010 roku).
Ilustracja 4. Historyczna dostępność danych w poszczególnych krajach oraz na poziomie unijnym (KE)8
Źródło: Opracowano na podstawie: Cingolani et al. 2015. W naszej analizie centralne lub lokalne portale zamówień publicznych dotyczą platform internetowych, na których są publikowane ogłoszenia o przetargach, choć publikacja taka niekoniecznie jest obowiązkowa.
Format i zakres publikowanych danych stanowi jedynie szkielet dobrze funkcjonującego systemu zamówień publicznych, treść zaś wynika ze stopnia szczegółowości informacji publikowanych i przechowywanych na oficjalnych platformach krajowych. Ogólna analiza dostępności danych9 pozwala wyciągnąć wniosek, że wiele spośród krajowych szablonów ogłoszeń o zamówieniach publicznych zawiera analogiczne wymogi jak w szablonach dla przetargów powyższej progu unijnego10. Dotyczy to zakresu, często zaś także struktury informacji. Dlatego – mimo dużych rozbieżności rozwiązań w poszczególnych krajach – wszędzie są dostęp-ne pewne podstawowe informacje. Całościowe zestawienie dostępności zmiennych, przygotowane w ra-mach projektu DIGIWHIST, objęło ponad osiemdziesiąt zmiennych we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej11. Do każdej zmiennej stosuje się jednolite wagi, to znaczy identyfikator zwycięzcy ma przypisaną tę samą wagę co, powiedzmy, powód dyskwalifikacji oferty12. Z zestawienia tego wynika, że zakres danych w Polsce jest jednym z najlepszych w Europie.
Niemniej jednak niższa niż przeciętnie w Unii Europejskiej jest dostępność danych w niektórych kategoriach informacji. Po pierwsze, brakujące informacje dotyczące dat (na przykład brak daty anulowania, terminu pozyskania dokumentacji, szacowanych terminów rozpoczęcia i zakończenia realizacji umowy) mogą być cenne z perspektywy potencjalnych oferentów. Po drugie, w ogłoszeniu o przetargu są również zawarte bezpośrednie odniesienie do dokumentacji przetargowej (na przykład dokładnych planów budowy dróg) i ostateczna cena do zapłaty. Po trzecie, nie ma informacji o anulowaniu przetargu13. Po czwarte, brakuje kilku dodatkowych informacji kontaktowych, w tym między innymi administratora przetargu lub organu odwoławczego14. Ogłoszenia zawierają jednak dość szczegółowe informacje na temat warunków uczestnic-twa, wszystkie inne kategorie są zaś zbliżone do średniej unijnej pod względem zmienności zakresu.
Mimo że zakres danych w dotychczasowym polskim szablonie danych jest stosunkowo duży w porównaniu z innymi państwami członkowskimi Unii Europejskiej, to jednak istnieje spora przestrzeń dla gromadzenia niewielkim kosztem dodatkowych ważnych informacji, co proponuje się zarówno w standardach Open Con-tracting Data Standard, jak i w projekcie DIGIWHIST15. Po pierwsze, przechowywanie większej ilości szcze-gółowych danych na temat złożonych ofert pozwoliłoby analizować ważne aspekty zachowań oferentów (na przykład beneficjentów rzeczywistych, schematów wspólnego ofertowania, zakresu geograficznego konku-rencji, podwykonawstwa). Po drugie, niezbędnym elementem jest wprowadzenie systemu jednoznacznego identyfikowania wszystkich uczestników (zarówno oferentów, jak i kupujących), gdyż tylko w ten sposób można odpowiedzieć sobie na najbardziej podstawowe pytania systemowe. Ponieważ ani instytucje zama-wiające, ani poszczególni oferenci nie są jednoznacznie oznaczani, aby ich ze sobą skojarzyć, należy użyć algorytmów dopasowania ex post (ilustracja 5)16.
Ilustracja 5. Identyfikatory podmiotów
Źródło: Cingolani et al. 2015 – dla oficjalnych platform zamówień publicznych, w wypadku Szwecji – baza danych Visma Opic. Analiza i porównywanie różnych list szablonów ogłoszeń w poszczególnych krajach pozwala wyrobić sobie wstępną opinię na temat rodzaju dostępnych informacji. Dla analityków, decydentów, oferentów i społe-czeństwa obywatelskiego liczy się jednak to, co rzeczywiście jest ujmowane w sprawozdawczości. Stąd ogromne znaczenie ma w naszej analizie zjawisko braków i błędów w dostępnych danych. Co interesujące, mimo jednolitych wymogów dla przetargów podlegających dyrektywom unijnym skala braków w danych jest bardzo różna w zależności od kraju. Źle zaprojektowane platformy internetowe czy brak możliwości egzekwowania przepisów mogą doprowadzić do znacznego obniżenia jakości danych o zamówieniach pu-blicznych nawet w państwach o stosunkowo szczegółowych szablonach ogłoszeń17.
Jakość sprawozdawczości dotyczącej zamówień publicznych w państwach członkowskich Unii Europejskiej można porównywać jedynie na podstawie bazy danych Tenders Electronic Daily (TED), zawierającej dane o przetargach ze wszystkich państw Unii Europejskiej. Wprawdzie nie jest to obiektywna próba, pewne przetargi mogą się bowiem na przykład znacznie różnić ze względu na różne poziomy cen w poszczególnych krajach, jest to jednak najlepsza metoda porównywania jakości danych. Na ilustracji 6 ukazano średni wskaźnik brakujących informacji w zbiorze Tenders Electronic Daily na podstawie oceny obowiązkowych pól ogłoszenia o rozstrzygnięciu przetargu: nazwa zamawiającego, adres, miasto, kod pocztowy; nazwa zwy-cięzcy przetargu, adres, miasto, kod pocztowy i państwo; data rozstrzygnięcia, typ procedury, rodzaj kon-traktu (na przykład na roboty, dostawy), kody CPV, kody NUTS, informacja o tym, czy kontrakt jest finanso-wany ze środków Unii Europejskiej, ogólna liczba ofert, kryteria wyboru oferty, wartość szacowana kontrak-tu (na poziomie cząstkowym lub całościowym), ostateczna wartość kontraktu, zastosowanie podwykonaw-stwa. Warto zwrócić uwagę na znaczną zmienność w poziomie błędów administracyjnych wśród państw członkowskich Unii Europejskiej – bardziej rozwinięte i starsze państwa członkowskie Unii Europejskiej cha-rakteryzują się pięcio-, sześcio-, a nawet siedmiokrotnie wyższym wskaźnikiem brakujących i błędnych da-nych niż nowe państwa członkowskie. Mimo że porównanie objęło tylko duże przetargi podlegające dyrek-tywom Unii Europejskiej o zamówieniach publicznych (ponieważ nie można przeprowadzić rzetelnej analizy przetargów poniżej progu z braku ogólnie dostępnych danych), stanowi ono do pewnego stopnia dowód na to, że polskie dane o zamówieniach publicznych są lepszej jakości niż przeciętnie w Unii Europejskiej. Musimy jednak uwzględnić że jakość danych była tu rozumiana bardzo wąsko, niezależne od prawdziwości danych i tego, czy odzwierciedlają rzeczywistość na placach budów albo realne płatności, a więc czynników, których, niestety, nie byliśmy w stanie ocenić.
Ilustracja 6. Średni wskaźnik błędu administracyjnego w latach 2009–2015 (brakujące lub błędne dane na podstawie Tenders Electronic Daily)
Źródło: Obliczenia własne na podstawie danych Tenders Electronic Daily Niniejsza, skrótowa analiza polskiego i europejskich systemów danych o zamówieniach publicznych wska-zuje, że polski system zamówień publicznych jest jednym z najlepszych w Unii Europejskiej pod względem dostępności danych i zasad publikowania informacji. Dostępność stosunkowo szczegółowej listy zmiennych przy jednoczesnym niskim wskaźniku braków i formacie XML pozwalającym na odczyt komputerowy można uznać za jedne z najlepszych w Europie. Główne zalety systemu to:
a) publikowanie rzetelnych i szczegóło-wych danych zwiększających potencjalnie konkurencję18,
b) dostępność dla szerokich kręgów społecznych, czyli większa rozliczalność,
c) wysoka użyteczność w analizach rozwiązań systemowych. Niemniej jednak jest kilka obszarów, w których można dokonać istotnych korekt.
Automatyczne powielanie publikacji z Tenders Electronic Daily na portalu krajowym.
Dostęp do danych przez interfejs programowania aplikacji (API) lub bezpośredni transfer z bazy danych.
Wprowadzenie wymogu systematycznego gromadzenia niezbędnych informacji na temat realizacji kontraktu (na przykład rzeczywistych płatności, jakości, opóźnień) i ewentualnego anulowania przetargu (na przykład powód anulowania).
Obniżenie progów publikacji do poziomu 2–3 tysięcy euro, aby wdrożyć najlepszą praktykę euro-pejską19.
Udoskonalenie szablonów ogłoszeń o zamówieniach w celu gromadzenia i publikowania szerszego zakresu informacji (na przykład szacowanej daty zamówienia, szczegółowych danych na temat ofe-renta)
Wdrożenie systemu jednoznacznego oznaczania wszystkich uczestników procesu zamówień pu-blicznych w celu ich lepszej identyfikacji i ustalenia powiązań w bazie danych.
Udoskonalenie konstrukcji platformy i systemu monitoringu w celu minimalizacji brakujących da-nych i oznaczania błędnych danych.
Serwis wykorzystuje pliki cookies m.in. w celu poprawienia jej dostępności, personalizacji, obsługi kont użytkowników czy aby zbierać dane, dotyczące ruchu na stronie. Każdy może sam decydować o tym czy dopuszcza pliki cookies, ustawiając odpowiednio swoją przeglądarkę.
Więcej informacji znajdziesz w Polityce Prywatności i Regulaminie.
Właściciel serwisu gromadzi i przetwarza dane o użytkownikach (w tym dane osobowe) w celu realizacji usług za pośrednictwem serwisu. Dane są przetwarzane zgodnie z prawem i z zachowaniem zasad bezpieczeństwa. Przetwarzanie części danych może być powierzone innym partnerom.
Akceptuję
Obowiązek Informacyjny RODO
Polityka Prywatności
Jak wyłączyć cookies
Cyberbezpieczeństwo