Data publikacji: 2017-03-07 04:20:30
Zamówienia publiczne to transakcje zawierane z podmiotami prywatnymi głównie przez instytucje publiczne w celu realizacji zadań własnych oraz rozwiązywania problemów i zaspokajania potrzeb obywateli. Wartość polskiego rynku zamówień publicznych wynosi co roku około 115–150 miliardów złotych (około 6–10% PKB). Samorządy, administracja rządowa, służba zdrowia, wojsko to dominujące kategorie zamawiających. Udział samych tylko samorządów w rynku zamówień publicznych obejmuje ponad 40% jego wartości, a więc 50–70 miliardów złotych. Już tylko te podstawowe dane powinny nam uzmysłowić, jak ważne z punktu widzenia państwa, gospodarki i każdego obywatela są zamówienia publiczne.
Na co dzień przeciętny Polak rzadko styka się z tą problematyką – zwykle przy okazji wybuchu afer korupcyjnych czy opóźnień największych inwestycji. Rzeczywiście, rynek zamówień publicznych to ogromny obszar, na którym zderzają się interesy obywateli, instytucji publicznych (zamawiających) i biznesu (wykonawców). Nie tylko więc przez to, że przepływa przezeń ogrom pieniędzy, ale także w pewnym sensie z natury – rynek zamówień publicznych jest obszarem obarczonym ryzykiem wystąpienia wszelkiego rodzaju nadużyć. Raporty polskich i zagranicznych instytucji (na przykład Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Banku Światowego czy Centralnego Biura Antykorupcyjnego) alarmują od czasu do czasu, że właśnie ten sektor wymaga szczególnej uwagi i kontroli. Nie przypadkiem Centralne Biuro Antykorupcyjne powołano do życia właśnie jako służbę odpowiedzialną między innymi za ściganie nadużyć na rynku zamówień publicznych. Istnieje również wiele instytucji kontrolnych, takich jak Urząd Zamówień Publicznych, Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumenta, Najwyższa Izba Kontroli czy regionalne izby obrachunkowe, które na bieżąco próbują diagnozować horyzontalne problemy i korygować niedowład całego sytemu. Nawet tak wiele organów państwa to wciąż za mało, żeby poradzić sobie ze skalą ryzyka w tym sektorze. Dlatego niezwykle ważne jest zaangażowanie obywateli w działania monitoringowe, informacyjne i edukacyjne, które mogłyby pomóc zmniejszyć liczbę nadużyć w sferze zamówieniach publicznych. Pisząc o obywatelach, mamy na myśli nie tylko aktywistów czy organizacje społeczne, ale także media i bezpośrednich uczestników rynku zamówień publicznych: zamawiających i wykonawców.
Jest w interesie nas wszystkich, żeby zamówienia publiczne były konkurencyjne. Można do tego doprowadzić, zwiększając ich transparentność i reagując na podejrzenia zmowy, przekupstwa i innych zachowań, które nierzadko towarzyszą procedurom zlecania zadań publicznych i zmniejszają konkurencyjność systemu. Tylko bowiem dzięki konkurencyjności można osiągnąć podstawowy cel, jakiemu służy rynek zamówień publicznych – uzyskaniu przez instytucje publiczne w interesie obywateli jak najlepszych usług i towarów za jak najniższą cenę, którą przecież płacimy my wszyscy, czyli podatnicy.
Dlatego – głównie z myślą o zwiększeniu przejrzystości zamówień publicznych i umożliwieniu zainteresowanym obywatelom (przede wszystkim mediom i organizacjom strażniczym) obserwację rynku zamówień publicznych – Fundacja im. Stefana Batorego wspólnie z portalem Zamówienia 2.0 stworzyła Barometr Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych. Jest to statystyczny indeks zbudowany z dziewięciu wskaźników („czerwonych flag”), sygnalizujących, że w konkretnym postępowaniu o zamówienie – od chwili ogłoszenia, aż po decyzję o udzieleniu – mamy do czynienia z ryzykiem wystąpienia nieprawidłowości. Wskaźniki składowe barometru to: (1) tryb zamówienia, (2) szczegółowość (długość) opisu przedmiotu zamówienia, (3) opis (długość) kryteriów kwalifikowalności, (4) liczba wymaganych poświadczeń i certyfikatów, (5) wysokość wadium, (6) waga kryteriów pozacenowych, (7) czas od ogłoszenia do zamknięcia naboru ofert, (8) czas od zamknięcia naboru ofert do podjęcia decyzji o wyborze wykonawcy, (9) sytuacja, gdy w postępowaniu wystąpił tylko jeden oferent.
Powyższe wskaźniki wybrano spośród kilkudziesięciu możliwych do uzyskania z Biuletynu Zamówień Publicznych, po konsultacjach z doświadczonymi prawnikami, przedsiębiorcami i przedstawicielami Urzędu Zamówień Publicznych czy Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Barometr poddano testom statystycznym, sprawdzającym, czy między jego składowymi występują wystarczająco silne związki.
Barometr jest obliczany dla każdego zamówienia opublikowanego w Biuletynie Zamówień Publicznych i europejskim dzienniku Tenders Electronic Daily – TED (na podstawie nieco mniejszej liczby wskaźników, co jest związane z mniejszą liczbą informacji w biuletynie unijnym), przyjmując wartość od 0 do 1, gdzie 0 oznacza minimalne, a 1 – maksymalne ryzyko wystąpienia nadużycia. Barometr jest wyliczany na podstawie średniej wartości wymienionych wskaźników, które również przyjmują wartości od 0 do 1. Ujmując rzecz w skrócie, im więcej dla danego zamówienia występuje „czerwonych flag” – im większą wartość przyjmują poszczególne składowe barometru – tym wyższa jest jego ostateczna wartość.
Kluczowym wskaźnikiem jest „pojedynczy oferent”, czyli sytuacja, w której w ocenianym zamówieniu pojawia się tylko jedna ważna oferta. Rynek zamówień publicznych, jak już wspomnieliśmy, powinien być otwarty i konkurencyjny. Co za tym idzie – nie powinniśmy mieć do czynienia zbyt często z sytuacjami, gdy w postępowaniu o zamówienie pojawia się tylko jedna oferta. Jeśli sytuacja tak występuje często, należy zadać sobie pytanie: co takiego dzieje się na rynku, w organizacji procesu zamówień czy może nawet szerzej – co tkwi w kulturze instytucji publicznych i przedsiębiorstw? Powinniśmy uważnie przyglądać się temu zjawisku, przede wszystkim dlatego, że – jak pokazują analizy międzynarodowe i dotyczące polskiego rynku – z dużym prawdopodobieństwem brak konkurencji wiąże się nadużyciami: manipulowaniem procedurami przetargowymi, zmowami, przekupstwem, brakiem przejrzystości, niedostatkiem informacji, częstokroć z dezorganizacją po stronie zamawiającego. Ale także dlatego, że – jak sugerują intuicja i twarde dane – mniejsza konkurencja oznacza po prostu wyższe koszty usług i produktów, które ostatecznie ponoszą wszyscy obywatele.
Za pośrednictwem strony internetowej barometrryzyka.pl do barometru ma dostęp każdy, kto chciałby monitorować rynek zamówień publicznych pod kątem ryzyka nadużyć. Pod podanym adresem na bieżąco ukazują się ogłoszenia o udzielonych zamówieniach publicznych wraz oceną poziomu ryzyka. Wszyscy zainteresowani mogą przeanalizować poszczególne zamówienia, otrzymują również dostęp raportów na temat konkretnych zamawiających i wykonawców, dzięki czemu mogą sprawdzić, czy interesariusze mają tendencję do uczestnictwa w ryzykownych przetargach. Wszystkie dane mogą być pobierane i poddawane głębsze analizie, na przykład za pomocą oprogramowania statystycznego.
Poniżej prezentujemy kilka najważniejszych ustaleń dotyczących rynku zamówień publicznych, jakie poczyniliśmy na podstawie stworzyła Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych, a także rekomendacje, których realizacja – w naszym przekonaniu – mogłaby uczynić ten obszar bardziej przejrzystym, mniej podatnym na korupcję i inne nadużycia oraz bardziej konkurencyjnym.
Uruchamiając Barometr Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych, postanowiliśmy przetestować jego możliwości, przygotowując analizę polskiego rynku zamówień publicznych. Skoncentrowaliśmy się na jego największym segmencie: zamówieniach poniżej progów unijnych. Przebadaliśmy dokładnie ogłoszenia o zamówieniach, które zostały opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w latach 2010–2015 – łącznie ponad 1,3 miliona ogłoszeń.
Na początek warto zwrócić uwagę, że polski rynek zamówień publicznych jest niekonkurencyjny. Chociaż zdecydowana większość zamówień (ponad 90%) to przetargi nieograniczone (teoretycznie tryb najbardziej konkurencyjny), to odsetek postępowań, w których pojawił się tylko jeden oferent, przekracza 40% (zbliżając się w niektórych latach nawet do 50%). Polska jest w tym aspekcie rekordzistą Europy. W żadnym innym państwie Unii Europejskiej odsetek ten nie jest równie wysoki. Jest to istotny problem, na który powinno się odpowiedzieć adekwatnymi zmianami w prawie i pragmatyce zamówień publicznych. Jest to oczywisty czynnik ryzyka sprzyjający nieprawidłowościom i wyższym kosztom zamówień.
Jednocześnie ogólny poziom ryzyka według barometru wynosi 0,31 punktu, mimo więc ogromnego odsetka zamówień jednoofertowych nie jest on dramatyczny, co nie znaczy, że jest nam blisko do ideału. Wskazania barometru nie rosły ani nie spadały od 2010 do 2014 roku. W 2015 roku barometr nagle wzrósł do 0,35 punktu, co jest wynikiem przede wszystkim zmian w Prawie zamówień publicznych, rozluźniających możliwość zastosowania kryteriów pozacenowych. Jak wynika z szacunków Urzędu Zamówień Publicznych, odsetek postępowań, w których cena była jedynym kryterium, z końcem 2015 roku spadł z 93% do poziomu 31%. Jakkolwiek stosowanie kryteriów pozacenowych ma sens i pozwala modelować rynek zamówień publicznych zgodnie z polityką państwa (na przykład dążeniem do bardziej zrównoważonej dystrybucji tych pieniędzy) , to jednak obiektywnie jest to czynnik ryzyka. Praktyka stosowania kryteriów pozacenowych przy wyborze ofert powinna być przedmiotem kontroli i sprawdzenia, czy rzeczywiście zmiany wprowadzone w 2014 roku służą osiąganiu celów ustawodawcy. Istnieje wiele przesłanek skłaniających do wniosku, że kryteria pozacenowe mogą być narzędziem manipulacji (o czym piszemy także w części zawierającej rekomendacje). Na przykład powszechnie stosowanym kryterium pozacenowym jest ocena gwarancji i harmonogramu realizacji zamówienia, choć aspekty te zwykle są już dokładnie zarysowane w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia i w praktyce w żaden sposób nie różnicują jakości ofert, a zatem ostatecznie rozstrzygającym kryterium pozostaje cena.
Inne obszary ryzyka to zamówienia inicjowane w dwóch ostatnich i dwóch pierwszych miesiącach roku. Na podstawie wyników barometru widać wyraźnie, że poziom ryzyka w tym okresie rośnie, przeciętnie nawet do 0,39 punktu. Analiza składowych barometru pokazuje, że głównymi czynnikami ryzyka odpowiadającymi za to zjawisko są skracanie do minimum czasu na składanie ofert, pośpiech w ocenie ofert i manipulowanie pozacenowymi kryteriami oceny. Określając zatem przedmiot audytów i kontroli, powinno się zwracać szczególną uwagę właśnie na zamówienia z końca i początku roku kalendarzowego. Zlecający powinni również przyjrzeć się swoim wewnętrznym pragmatykom i ograniczać ryzyko w tych okresach, lepiej planując wydatki i organizując efektywniej pracę komórek odpowiedzialnych za organizację zamówień. Być może w ograniczeniu ryzyka mogłyby pomóc również zmiany w przepisach – tam także tkwi przyczyna kumulowania zamówień w ostatnich i pierwszych miesiącach roku.
Przyglądając się ryzyku na rynku zamówień publicznych, powinniśmy skupić uwagę także na spółkach, których właścicielami są instytucje publiczne – czy to centralne, czy to samorządowe (szczególnie zależne od samorządów powiatowych i wojewódzkich). Podmioty te rozdysponowały w latach 2010–2015 ponad 17 miliardów złotych. Jednocześnie przeciętny wskaźnik dla tej kategorii przekracza 0,35 punktu. Spółki publiczne (jeśli można określić je roboczo tym mianem) cechują się również wyjątkowo dużym, nawet jak na polskie warunki, odsetkiem postępowań jednoofertowych. Zważywszy na inne dysfunkcje, które w wypadku tych podmiotów są znane z odrębnych analiz i badań (częste przykłady niegospodarności, upartyjnienie, zależność od lokalnych lobby), zamówienia publiczne przez nie organizowane powinny znajdować się pod szczególną i systematyczną kontrolą. Poza tym kategorią podmiotów o niezwykle wysokim wskaźniku ryzyka są organizacje społeczne (wartość barometru to 0,38 punktu). Jest to nietypowy uczestnik rynku, ogólnie bowiem organizacji dotyczy wyłączenie z obowiązku stosowania Prawa zamówień publicznych. Udział w rynku tych podmiotów to niespełna 1%, niemniej w całym analizowanym okresie organizacje społeczne wydały w ramach systemu zamówień publicznych kwotę przekraczającą 3,2 miliarda złotych (wciąż zatem są to poważne pieniądze). Trzeba ponadto podkreślić, że nie wszystkie typy organizacji są równo obciążone ryzykiem. Najaktywniejszym uczestnikiem są organizacje zależne od lokalnych władz, takie jak ochotnicze straże pożarne, kluby sportowe czy koła łowieckie – to one otrzymują najwięcej publicznych pieniędzy i organizują najwięcej zamówień publicznych, niestety, o największym poziomie ryzyka (wartość barometru dla klubów sportowych to 0,41 punktu).
Samorządy jako największy zamawiający (zwłaszcza samorząd szczebla gminnego), choć przeciętnie osiągają lepszy od pozostałych zamawiających wynik w zakresie skali zagrożenia korupcją, powinny być nieustannie przedmiotem zainteresowania organów kontroli – ze względu na wielkość środków, którymi dysponują. Ryzyko jest większe szczególnie w gminach o liczbie mieszkańców powyżej 20 tysięcy, w gminach miejskich i w miastach na prawach powiatów. Wyższe ryzyko nadużyć w zamówieniach publicznych wpływa negatywnie na rozwój gmin, czego przykładem jest negatywna korelacja barometru z danymi Głównego Urzędu Statystycznego dotyczącymi poziomu inwestycji i pozytywny, niestety, związek z wydatkami na podstawowe zakupy i z zadłużeniem gmin.
Kończąc tę część, warto również zwrócić uwagę na szczególnie wysoki poziom ryzyka w ramach poszczególnych kategorii zamówień. Wbrew pozorom najmniej konkurencyjne i najbardziej narażone na nadużycia są zamówienia na usługi i dostawy – odpowiednio 0,36 i 0,32 punktu, podczas gdy zamówienia na roboty budowlane są zdecydowanie bardziej konkurencyjne i podatne na ryzyko – barometr dla tej kategorii zamówień to średnio 0,21 punktu w analizowanym okresie. A zatem usługi i dostawy powinny być szczególnie kontrolowanym typem zamówień publicznych i należy pracować nad podniesieniem konkurencyjności w tych segmentach rynku, zwłaszcza że potencjalnych wykonawców jest tu znacznie więcej w porównaniu z zamówieniami na roboty budowlane.
W grupie zamówień największą uwagę powinny zwrócić przedsięwzięcia dotyczące zamówień na usługi:
Udział tego rodzaju zamówień na rynku jest stosunkowo duży, a poziom ich ryzyka sięga lub przekracza 0,40 punktu (w wypadku usług rekreacyjnych nawet 0,57 punktu, podobnie w wypadku szerokiej kategorii usług edukacyjnych i szkoleniowych, na które w latach 2010–2015 wydano blisko 2,5 miliarda złotych). Poszczególne przetargi są w tym wypadku zazwyczaj nieduże, niemniej to właśnie powinno być postrzegane jako jeszcze jeden czynnik ryzyka – przez małe nieszczelności w systemie zamówień publicznych mogą latami niepostrzeżenie wyciekać ogromne kwoty.
Last but not least, jak pokazuje drobiazgowa analiza wyników Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych, zamówienia publiczne o dużej wartości, tuż poniżej progów unijnych, są częstokroć przedmiotem systematycznych gier (ukrywania kosztów, zaniżania wartości zamówień, dzielenia ich na ogromną liczbę części). Zamawiający mający skłonność do tego typu praktyk chcą uniknąć obowiązku publikacji ogłoszeń w europejskim biuletynie zamówień publicznych, tym samym zaś przestrzegania bardziej rygorystycznych przepisów i podlegania większej kontroli ze strony agend unijnych. Zamówienia te również powinny być szczególnym przedmiotem zainteresowania organów kontrolnych, a także ustawodawcy, który być może powinien w jakiejś regulacji zmniejszyć skalę tego rodzaju ryzykownych praktyk.
Oprócz diagnozy obszarów ryzyka na rodzimym rynku zamówień publicznych, będącej jednocześnie rekomendacją przeznaczoną przede wszystkim dla instytucji kontrolnych i dla ustawodawcy, proces tworzenia Barometru Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych i analiza pozyskanych dzięki niemu danych skłaniają do sformułowania co najmniej kilkudziesięciu rekomendacji o charakterze horyzontalnym, postulujących zmiany w całym systemie zamówień publicznych. Nasze zalecenia – ponieważ koncentrujemy się na kwestii ograniczania ryzyka nadużyć i nieprawidłowości, złej organizacji systemu zamówień publicznych i zarządzania nim – dotyczą właśnie tych zagadnień.
Zacznijmy od propozycji zmian prawnych, które formułujemy na podstawie ekspertyzy prawnej, przygotowanej przez jednego z członków członka grupy konsultującej koncepcję barometru. Jakkolwiek polskie Prawo zamówień publicznych cechuje się dużą zmiennością, co, niestety, nie poprawia przejrzystości systemu, wydaje się jednak, że w okresie kilku lat poprzedzających powstanie niniejszego pracowania zmiany zmierzały we właściwym kierunku. Mając dodatkowo na względzie zapowiadaną już w 2015 roku zupełnie nową ustawę regulującą funkcjonowanie rynku, warto zwrócić uwagę na kilka kwestii dotyczących prewencji korupcji i nadużyć, które powinny znaleźć rozwiązanie w nowych przepisach – czy to nowej ustawy, czy to kolejnej nowelizacji:
Ewentualna zmiana prawa zamówień publicznych czy przyjęcie zupełnie nowej ustawy powinny wychodzić naprzeciw potrzebie uczynienia zamówień publicznych bardziej przejrzystymi, a przez to konkurencyjnymi, otwartymi na kontrolę społeczną i większym stopniu odpornymi na korupcję czy inne nadużycia. Szansę na poprawę widzimy przede wszystkim w udoskonaleniu systemu gromadzenia i udostępniania danych o rynku zamówień publicznych i realizacji zamówień. Rozważenia wymaga zwiększenie zakresu ogólnodostępnych informacji na temat rynku zamówień publicznych. Jakkolwiek polski system należy do najlepszych w Europie, to mając na względzie, że ogólnie zakres i jakość platform informacyjnych o rynku zamówień publicznych są w większości państw dalekie od ideału, nie powinniśmy poprzestawać na tym, czym w tej chwili dysponujemy (szczególnie mając w perspektywie głębszą reformę systemu zamówień publicznych). Polska powinna przede wszystkim rozważyć:
Liczymy na to, że Barometr Ryzyka Nadużyć w Zamówieniach Publicznych będzie przydanym narzędziem dla uczestników, analityków i obserwatorów rynku zamówień publicznych. Naszym celem jest zapewnienie, żeby oferował on wiedzę, pomagał w lepszym zarządzaniu procedurami zamówień, ułatwiał przedsiębiorcom udział w staraniach o kontrakty publiczne. Mamy również nadzieję, że będzie on prowokował do dyskusji o zmianach w prawie i polityce dotyczącej rynku zamówień publicznych oraz dostarczał merytorycznych argumentów na rzecz zmian podnoszących przejrzystość rynku zamówień publicznych i jego odporność na nadużycia, korupcję, dezorganizację i inne nieprawidłowości.
Serwis wykorzystuje pliki cookies m.in. w celu poprawienia jej dostępności, personalizacji, obsługi kont użytkowników czy aby zbierać dane, dotyczące ruchu na stronie. Każdy może sam decydować o tym czy dopuszcza pliki cookies, ustawiając odpowiednio swoją przeglądarkę.
Więcej informacji znajdziesz w Polityce Prywatności i Regulaminie.
Właściciel serwisu gromadzi i przetwarza dane o użytkownikach (w tym dane osobowe) w celu realizacji usług za pośrednictwem serwisu. Dane są przetwarzane zgodnie z prawem i z zachowaniem zasad bezpieczeństwa. Przetwarzanie części danych może być powierzone innym partnerom.
Akceptuję
Obowiązek Informacyjny RODO
Polityka Prywatności
Jak wyłączyć cookies
Cyberbezpieczeństwo